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关于加强人民法庭执行工作的思考
作者:李才坤  发布时间:2009-11-25 17:01:18 打印 字号: | |

  

 

基层基础工作是人民法院工作的重中之重,人民法庭工作是人民法院基层基础工作的重要组成部分。作为基层法院的派出机构和组成部分,人民法庭是为了便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件而设立,其职能包括辖区案件的审理、执行和其他等方面。人民法庭通过履行司法职责,在维护辖区稳定,促进经济社会特别是农村的共同发展方面的功绩是有目共睹的。当前,农业、农村和农民发生的重大而深刻的变化,对人民法庭的审判执行工作既提供了难得的发展机遇,也提出了严峻的挑战。特别是随着司法改革进程的推进、农村形势的快速发展变化,加之由于现行法律对人民法庭执行工作规定比较简单、各方面对应否赋予人民法庭执行权力的不同认识、各地法院对法庭执行的不同操作规定等因素的影响,当前人民法庭的执行工作面临许多的困难和问题,严重制约和影响了人民法庭工作职能的充分发挥。本文试图从有关人民法庭执行的法律规定和制度安排着手,分析当前人民法庭执行工作面临的问题和困难,并就此提出加强人民法庭执行工作的对策和建议,希对司法实践有所裨益。

一、当前人民法庭执行工作的现状

(一)人民法庭执行工作法律和制度层面的现状

我国现行法律对基层法院人民法庭的执行工作并没有专门法律的规定,最高法院也没有发布明确统一的司法解释,有关人民法庭执行工作的规定散见于一些法律和最高法院关于人民法庭工作的决定(规定)中。随着审执分离的推行,各地方法院人民法庭的执行工作定位并不统一,有的加入到审执分离之列(法庭不再负责执行工作),有的则是以审执分离为原则,审执合一为例外(法庭仅负责部分案件的执行),有的是在审执分离后又重新实行审执合一。

1954年《人民法院组织法》第38条规定,地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。1979年《人民法院组织法》第40条作了上述同样的规定;1982年《民事诉讼法》(试行)第163条规定,执行工作由执行员、书记员进行;重大执行措施,应当有司法警察参加;1991年《民事诉讼法》第209条规定,执行工作由执行员进行。基层人民法院、中级人民法院根据需要,可以设立执行机构;最高人民法院1998年发布的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行规定》)第1条规定,人民法院根据需要,依据有关法律规定,设立执行机构,专门负责执行工作。对于人民法庭,《执行规定》第4条规定,人民法庭审结的案件,由人民法庭负责执行。其中疑难、复杂或者被执行人不在本法院辖区的案件,由执行机构负责执行;1999年最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》中规定:人民法庭的任务之一是办理本庭审理案件的执行事项,即实行的是“审执合一”。2005年最高人民法院《关于全面加强人民法庭工作的决定》中规定,人民法庭审结的案件,由人民法庭负责执行,但涉及执行审查事项或者基层人民法院认为不宜由人民法庭执行的,由基层人民法院执行机构负责执行。业务管理由基层人民法院执行机构统一负责。从上述规定看出,执行权的行使主体分别为人民法庭和法院执行机构两种情况,对于人民法庭执行权行使反复经历了一个从“审执分离”到以“审执合一”为原则,“审执分离”为例外的过程。对于人民法院执行机构执行权的行使则是从法律制定伊始便确立了“审执分离”原则,其经历了一个从执行员、书记员、司法警察执行到基层人民法院、中级人民法院设立专门执行机构(不包括高级人民法院和最高人民法院)再到各级人民法院设立专门执行机构(既包括高级法院也包括最高人民法院)的过程。由此,在法律制度层面,对于各级人民法院在“审执”关系上,实行的是“审执分离”,而对于人民法庭实行的是从“审执分离”到以“审执合一”为原则,“审执分离”为例外的渐进。

    依据前述规定,对人民法庭而言,在1998年《执行规定》颁布前实行的是“审执合一”,《执行规定》实行后以是“审执合一”为原则,“审执分离”为例外,1999年最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》重申“审执合一”,但2005年《关于全面加强人民法庭工作的决定》又重新确立“审执合一”为原则,“审执分离”为例外。在法律层面的不一致甚或反复,显然导致各地法院作法的不一,有代表性的如北京高院在2005年规定,人民法庭可拥有部分执行权,由有关基层法院酌情自行确定。即由人民法庭执行的案件,应当是调解结案且具财产给付内容的、虽判决结案但当事人自动履行义务的以及案件审理过程中已裁定先行给付的案件。凡涉及需要采取强制措施的和执行标的物评估拍卖、执行款物管理的案件,应一律由基层法院统一办理。确定由人民法庭办理的执行案件,也应实行立案和执行分开的原则。可见当时北京地区法院实行的是“审执分离”为原则,“审执合一”为例外。而有一些法院的执行案件则全部统一归到基层法院执行局,如广东省中山市人民法院2007年其各法庭的执行案件统一由中山市法院执行局执行,各人民法庭不负责执工作。这其间也有变动的,如江苏省东台市人民法院在20036月前,人民法庭审结的案件当事人申请执行的,人民法庭自行立案、自行组织执行;20036月后,人民法庭审理的案件由东台市法院执行局统一执行,人民法庭不再承担执行工作;20051月起人民法庭又再次恢复执行工作。

可见,目前在各地法院的制度安排上,随着审判方式改革的变化,一些法院为了顺应人民法院审判方式改革,实行的是“审执分离”,或以“审执分离”为原则,“审执合一”为例外,而另一些法院则是在实行“审执分离”后又重新实行“审执合一”。应该说,这种局面,既不利于法院工作的开展,也使当事人无所适从。

(二)人民法庭执行工作实务层面的现状

近年来,处在调处和判决社会矛盾纠纷第一线的人民法庭受理的民事案件大幅增加,执行案件也呈不断上升趋势,并且执行难度也越来越大,相当一部分经人民法庭审理并执行的案件不能得到有效执行,法庭的执行工作面临的困难和问题也越来越多,越来越严重,一定程度上影响了人民法院在人民群众中的威信。以笔者所在法院为例,据统计,近三年来,本院4个人民法庭执行立案312件,执结169件,中止执行87件,未结56件。从数据上看,法庭的执行呈现执结率低、中止率高、积案逐年增长的特点,人民法庭工作畸重于审判,执行职能没有真正落实,案件审判的社会效果和法律效果没有得到充分显现,人民法庭作为最前沿、最基层司法机构,其定纷止争、化解矛盾、促进和谐的“缓冲器”功能也未能有效发挥。

具体来讲,当前人民法庭的执行工作主要面临如下困难和问题:

1、执行积案严重,执行力量不足。本院每个法庭均配有一个或两个合议庭,但合议庭审判人员均忙于审理案件,没有太多精力顾及执行案件,各法庭一般采取谁审理谁执行的做法,或者年底全庭出动一起大执行。人民法庭无专人办理执行案件,在一定程度上造成案件积压,损害了当事人合法权益,也损害了人民法院的司法权威。

2、审执不分,执行效果较差。人民法庭距离院本部较远,立案均是法庭从立案庭要案号后自己立案、自己审理、自己执行,审执不分,这导致了一系列问题。一些案件应当立案执行而没有立案执行,另一些案件不应当立案执行但却立案执行,致使一些没有财产可供执行的案件进入执行程序,导致执行积案过多。一些应当恢复执行的中止执行案件没有依法及时恢复执行或者恢复执行手续不全。法官审理案件时是断案法官,执行案件时又是执行法官,这往往会给当事人尤其是败诉一方当事人造成误解,进而产生抵触和对立情绪。生效判决执行不了,申请人埋怨,而被申请人又抵触执行,执行法官处在中间两头受气。

3、法庭执行人员整体素质不高,执行行为不规范。法庭执行人员整体素质不高,参加学习、培训机会少,导致执行能力跟不上。在执行程序上,一些执行人员明知是案外人财产仍然进行查封,案外人提出异议后不认真审查,随意裁定驳回异议,或长期不作审查处理;扣划当事人存款,也不发裁定书给当事人,查封被执行人财产不贴封条,也不通知有关部门协助执行。中止、终结执行,个人说了算,执行完毕无执结审批表,更没有执行长和主管院长签字,执行案件的档案材料不齐全,甚至有些案件有案号无档案、无案卷。

4、执法环境差,工作难度大。基层农村执行案件当事人文化水平低,法律意识差,宗族观念强,多数被执行人生活困难,无可供执行财产,执行工作难度大,且大多涉及“三农”问题,处理方法和措施稍有不当,极易引起农民闹事或引起其他群体性事件,执行工作艰辛危险。

5、中止执行作为结案方式之一,导致中止案件大量增加。根据《民事诉讼法》和《执行若干规定》的规定,中止并不是执行结案的方式。但是本院惯例将中止执行做为执行结案的方式之一,导致中止执行案件大量增加。中止执行做为执行结案的方式之一,曾经解决了大量的抽屉案和久拖不结的案件,也使执行案件每年的有序归档问题得以解决,在实行初期对执行工作起到了良好的效果。但随着时间的推移,逐渐表现出了多方面的弊端:一是执行中止结案的标准不统一、不规范;二是无形中鼓励了执行人员以中止方式结案;三是中止执行的原因消除后,恢复执行不及时、不规范。

6、对法庭执行工作监督不到位。人民法庭一般远离法院机关本部,面向群众,法官既审判又执行,直接参与主持对被执行人财物的处理,权力比较集中,监督工作相对比较薄弱。按照本院现行做法,由本院纪检组、立案庭、审监庭组织督查和评查人民法庭执行工作,但这些庭室人员少,任务杂,深入法庭少,监督不到位,形同虚设。

二、对策和建议

为解决上述问题,加强人民法庭执行工作,笔者提出如下对策和建议:

1、树立法庭执行的正确理念。必须要认识到,法庭审理的案件由法庭执行是符合最高法院要求的,更是符合我国当前农村工作实际的。笔者认为,应当牢固树立人民法庭负责法庭审理案件执行的理念,建立“审执合一”为原则,“审执分离”为例外的制度,即人民法庭审结的案件,由人民法庭负责执行,但案件的执行异议等执行审查裁判事项则由其他部门负责审查裁判;重大疑难复杂案件、当事人不在本院辖区案件等基层人民法院认为不宜由人民法庭执行的,由基层人民法院执行机构执行。

对于目前一些农村基层法院推行“审执分离”、人民法庭不负责执行的做法,笔者认为,人民法庭推行审执完全分离是弊大于利:

1)导致审理不兼顾执行。人民法庭主要设置在农村或者城乡结合部,由于其所处地理位置和管辖范围的影响,在受案方面具有案件数量多、案件调解难度大等特点。为此,在审判阶段即关注执行,可使广大农民和基层群众的权利更易于实现,更有助于实现和谐社会的目标。但如果实行“审执分离”,加之现在普遍设置了“案件审理周期、当庭结案率、月结收案比”等绩效考核指标,必将出现纯粹为了结案而一判了之:该调解的不调解,该保全的不保全、保全的财产内容不明确等问题。并且由于审执分离,审判法官缺乏执行案件的压力,执行的观念在审判法官的思想中逐渐淡化,导致一些判决的主文存在歧义,忽视判决书生效后进入执行程序的可操作性和可行性现象时有发生。

2)增加当事人不便。作为农村的人民法庭,任何举措的实施都必须要考虑如何方便当事人。实行审执分离后,当事人必须进城申请执行,执行过程中,当事人还要进城解决执行中出现的问题,当事人往返进城次数增多,必定增加当事人的诉累和怨言,也导致执行案件的执行周期增长,与人民法庭“两便原则”相矛盾。

3)执行仍然依赖法庭。由于执行局人员对乡镇地理位置、镇村组织人员以及当事人的基本情况不熟悉,执行局人员下乡执行仍然需先找法庭,法庭干警虽不承担执行工作,但仍然要花费大量时间精力配合执行局人员开展执行。

4)执行费用增加。执行局统一执行,案件数量必然猛增,增大了执行的工作量。由于执行局人员在城里,到最近的乡镇执行也需用车,既造成大量人力、物力、财力的浪费,也不利于执行战机的及时把握。

因此,两相权衡,人民法庭以审执合一为原则,以审执分离为例外是更为合理也更为现实的选择,既贯彻了最高人民法院关于执行工作重心下移的工作方针,也真正体现人民法庭“两便原则”。

2、提升法庭执行的业务能力。除了加强对法庭执行人员的教育和培训,为法庭配备一些文化素质较高、精通执行业务、基层工作经验丰富的法官,改善法庭执行人员政治待遇和经济待遇,让法庭执行人员能够安心法庭工作等措施外,还可以从以下几个方面来考虑提升法庭执行能力:

1)设立专职执行员。具体做法是,在有条件的或人员较多的中心法庭,设立执行组,专门负责本庭案件的执行工作;对人员较少,审判力量相对较弱的法庭,设立一个专职或兼职执行员。专职执行组(员)的日常管理归法庭负责,业务上由执行局负责指导,在法庭内部实行审执分离,避免法庭法官既审判又执行的弊病。

2)配备驻庭法警。最高人民法院在《关于全面加强人民法庭工作的决定》中指出,人民法庭“至少要有三名法官,一名书记员,有条件的应当配备司法警察”。人民法庭受理的民事案件具有自然人多、群体诉讼多、婚姻家庭、个人债务和损害赔偿案件多、涉及个人切身利益、弱势群体多、诉讼能力较低的人员多、矛盾尖锐等特点,当事人的文化水平普遍较低,法律意识普遍淡薄,诉讼常识普遍缺乏,诚信程度普遍较差,当案件输了时往往采取纠缠、威胁、冲击、哄闹、诬告甚至伤害法官的不法行为,审判和执行中藐视法庭、暴力抗法事件时有发生,严重影响了人民法庭的工作秩序和生活秩序,人民法庭的司法权威面临严峻挑战。为每个人民法庭配备1-2名司法警察,一是有利于提升普通群众对人民法庭应有的尊重与敬畏,有利于树立司法权威,也可以有效地防止和制止各种妨碍审判执行工作的违法行为的发生;二是法庭的强制执行、送达、拘留、拘传、值庭、警卫等日常警务工作都可由驻庭法警承担,可以有效地缓解法庭案多人少的矛盾,大大地提高法庭执行效率和执行威慑力。

3)充分发挥人民陪审员和司法便民联络员的作用。人民陪审员和司法便民联络员来自基层人民群众,在当地有一定的威望,对当地的风土人情、社情民意等都非常了解,让他们参与法庭的执行工作,比一般执行法官更通晓双方当事人的情况,更容易及时掌握当事人的信息,更有利于做双方当事人的工作,在避免恶性、群体性事件发生的同时,能更有效地促进案件的积极处理。

3、规范法庭的执行行为。加强法庭执行工作制度建设,用制度规范法庭执行工作。制定法庭执行案件流程管理制度、法庭执行案件信息管理制度、法庭执行案件款物管理制度、法庭执行案件档案归档制度等一系列制度,做到用制度管人管事,把法庭执行工作纳入规范化建设。健全法庭执行工作的管理体制,保证执行人员正确履行职责;依法统一案件中止执行的条件和标准,严格审批程序,杜绝不当中止执行的现象;完善法庭的财务管理,严禁人民法庭执行人员经管执行款物,堵塞执行费收取上的各种漏洞。对人民法庭立案执行的案件实行电脑流程管理和监控,由法院强化执行督办,定期开展执法大检查。必要时,可由法院的执行局进行提级执行或由不同辖区的人民法庭之间交叉执行,以排除干扰,确保秉公执法。

4、优化法庭执行的环境。人民法庭要在农村中搞好执行工作,单靠自己孤军作战是难以奏效的,必须要加强与当地党政部门的联系,通过依法办案,为辖区党政部门、企事业单位和基层组织排难解忧,使他们了解人民法庭在维护当地社会稳定和促进当地经济发展中所起的作用,争取他们对法庭执行工作的信任和支持,以减少执行工作的阻力。同时,还要加强与当地公安机关、司法所、村民委员会等其他基层单位组织的沟通联系,争取他们的配合。事实证明,由于这些部门、组织接触面广,活动范围大,熟悉当地的社态民情,信息来源多,有他们的从中协助,对人民法庭在农村中搞好执行工作帮助很大。在法庭需要采取强制执行行动时请他们派员支援、提供方便、增加声势、扩大影响,使执行工作增加安全系数,易于成功。如对一些无固定职业、无固定收入而在农村居住的被执行人,人民法庭在执行时,可以借助村民委员会,从被执行人应分得的青苗补偿款、征地补偿款中进行提取、冻结和划拨,往往会收到很好的执行效果。

5、依法消化法庭未结执行案。一是实行巡回执行与巡回审理并驾齐驱。法庭应借当前巡回办案、就地审理的时机,同时开展案件执行,努力实现一面走,一面审,审理一批,执结一片的效果,就地妥善解决当事人之间纷争,使执行案件周期大幅度缩短,使审案执行的法律效果和社会效果最大化。二是利用传统节假日、农忙季节进行集中执行。法庭应因时制宜,利用传统节日、农忙季节以及早晚被执行人在家时间,联合执行局、法警队或相邻法庭开展集中执行,充分发挥整体作战优势,增强执行合力,提高执行工作效率。三是对于被执行人无财产可供执行或是下落不明导致无法执行的,法庭应在与申请人充分沟通并告知其权利的前提下,依法及时裁定终结此类案件的本次执行程序,减轻执行积案压力。

6、强化法庭执行的监督检查。一是加强审判管理,将法庭执行案件置于审判管理机构的监督之下,对法庭执行案件有超审限未办理延期手续等不当情形的,由审判管理机构通报批评。健全执行案件评查制度,注重事后监督,由各法庭对本法庭执结案件先进行自查,报结时由审判管理机构对各法庭执结案件进行评查或抽查,及时发现问题并纠正不规范行为。二是加强监督,确保公正廉洁执行。对法庭执行工作中的违法违纪行为,由院纪检组及时立案查处,以确保法庭执行工作的“公正与效率”。针对人民法庭工作的特殊性,在人民法庭中设立兼职监察员,承担法庭日常的监察工作,对执行案件的财产调查、控制、处分、交付和分配、采取罚款、拘留强制措施等关键节点,由原来的事后监督变为事前和事中监督。既弥补了过去由于监察力量不足而造成人民法庭监督的盲区,也使人民法庭的执行监督工作更具体、更及时、更贴身和更有针对性。

三、结语

人民法庭是党通过司法途径保持同人民群众密切联系的桥梁和纽带,是展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口。人民法庭处在维护社会稳定的第一线,处于化解和调处矛盾纠纷的最前沿,促进经济和社会发展、维护社会稳定的责任重大。最高人民法院自2005年制定出台《关于全面加强人民法庭工作的决定》后,在每年年初都结合当年形势就做好人民法庭工作专门下发通知,对进一步发挥人民法庭工作职能,服务好党和国家工作大局发挥了重要作用。可以说,人民法庭对充分发挥人民法院职能作用,服务好党和国家大局具有关键意义。在当前执法环境不尽如人意的情况下,人民法庭要在农村中搞好执行工作,有其不同于在城市中执行案件的特殊性。只有不断增强司法能力,提高司法水平,人民法庭才能克服种种困难和问题,依法妥善处理和化解各种社会矛盾,推进基层社会主义民主法制建设的进程,维护社会的公平和正义。因此,全面加强人民法庭建设,进一步加强人民法庭执行工作,对促进社会主义新农村建设,巩固党的执政基础,推动社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设,构建社会主义和谐社会,具有十分重要的意义。

 

责任编辑:李才坤